O apogeu e declínio do setor de energia

Quando me perguntam os motivos da crise do setor elétrico, respondo com três frases: “Óbvio, marinheiro nunca navegou por essas águas”; “O PT se infiltra no MME e obtém mais uma estrela de Almirante”; e Duas Estrelas encalha navio no meio dos reservatórios”. Vou explicar mais didaticamente.

O Brasil precisa entender como gerou o crescimento fantástico de 1950 a 1980. Dar valor a pessoas como o visionário Roberto Campos e o presidente Juscelino, que sempre pensou grande, e que propôs e fez 50 anos em 5 anos, fazendo nascer o Brasil do futuro. Um país rural foi da 64º para 8º posição do PIB em 30 anos, revolucionou a vida dos brasileiros e o mundo.

Por uma interpretação errônea, que misturou sistema político com sistema econômico, foi desmontada toda a máquina de produção acelerada da indústria mediante passos em falso. Ouvindo setores cobertos com a proteção do estado, primeiro veio à famosa lei de proteção a informática. A Política Nacional de Informática (PNI), aprovada em 1984, visava a estimular o desenvolvimento da indústria de informática no Brasil através do estabelecimento de uma reserva de mercado durante oito anos para as empresas de capital nacional.

O segundo passo foram as restrições às Zonas de Processamento de Exportação, ZPE’s na origem. O Brasil tem um programa de ZPE’s desde final dos anos 1980, mas não reproduzimos o sucesso experimentado em quase todo o mundo. As Zonas de Processamento de Exportação e mecanismos similares são dos instrumentos mais utilizados no mundo para a promoção do desenvolvimento: elas estimulam investimentos (estrangeiros e nacionais), criam empregos, aumentam e diversificam as exportações, difundem novas tecnologias e promovem o desenvolvimento regional. Ou seja, tudo o que uma política econômica correta e sustentável precisa fazer, e sem precisar de dinheiro do governo e acarretar concorrência desleal com o restante da indústria (fácil de demonstrar).

Além desses dois passos em falso, não olhamos o monumental esforço para dotar o país de um moderno parque energético, tanto nas energias fósseis como nas energias renováveis. Nas energias fósseis, a busca do petróleo deu resultados, mas a remuneração da principal empresa de petróleo foi prejudicada pelas sucessivas administrações federais que viam a estatal como geradora de inflação e não como geradora de riqueza (crescimento e produtividade) e a consequente redução de inflação esperada, mediante o controle de preços, não surtiu efeito. De outro lado, a empresa não pode crescer em termos de produção, como também, a retirada de restrições com a adoção de “contratos de risco” não foi suficiente para eliminar exposição do país às flutuações de preços, desse insumo básico correlacionado com a atividade econômica como a subida gigantesca na década de 70. O Brasil de 1980 até 2020 caminhou pela trilha errada, temos que abandonar essa letargia e mudar já.

Da mesma forma o setor elétrico foi controlado de forma desastrada e os rendimentos reduzidos via indireta pela redução dos valores dos investimentos nos ativos físicos, conhecidos como imobilizados. As tarifas até 2005 eram fixadas baseadas nos custos operacionais (20%) e no custo de capital (80%).

O equilíbrio econômico financeiro tão bem descrito por Alfredo Valladão, o pai do Código de Águas, confirmado pelo jurista Caio Tácito em artigo que é uma obra prima do equilíbrio econômico financeiro e pelo eterno mestre, ministro Simonsen. Segundo Caio Tácito: “A noção do equilíbrio financeiro da concessão repousa, no direito brasileiro, em dois postulados constitucionais. A garantia da justa remuneração do capital do concessionário e a proibição do confisco da propriedade e tarifas confiscatórias”. Os direitos e deveres dos concessionários consolidavam-se em contratos em longo prazo e as normas legais sobre a estrutura econômico financeira do serviço visavam, essencialmente, ao incentivo de inversões pioneiras de capital. Sempre que o Estado modificar, unilateralmente, os encargos do concessionário (regra da mutabilidade do contrato administrativo) é obrigado a compensar, mediante revisão da tarifa ou sob forma de contribuição financeira direta, o abalo da parte econômica da concessão. Arnold Wald, em 2014, no artigo “O equilíbrio econômico e financeiro no direito brasileiro” confirma e explicita o conceito na atual CF de 1988. Ela assegura o equilíbrio econômico-financeiro a todos os contratos administrativos, art.37-XXI, “com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta”.

A estabilidade financeira das empresas concessionárias tornou-se, no Brasil, norma de direito positivo, com respeito aos setores mais relevantes do serviço público concedido. O tríplice objetivo do serviço público concedido é: a) assegurar serviço adequado; b) fixar tarifas razoáveis; c) garantir a estabilidade financeira das empresas. Esses são os princípios universais e a base da evolução sustentada da concessão de serviço público que demandam investimentos maciços no curto e médio prazo e maturação e recuperação no longo prazo pelo equilíbrio econômico financeiro.

O Conselho Interministerial de Preços (CIP) foi transferido pelo decreto nº 83.940 de 1979 para a Secretaria de Planejamento (Seplan) e rompeu o equilíbrio econômico financeiro. "A fixação ou reajustamento de qualquer preço ou tarifa dependerá para aplicação, de prévia aprovação do ministro do Planejamento, Delfim Netto".

O princípio foi rompido na decretação realizada pela Seplan em setembro de 1979 e este processo foi confirmado na definição da correção monetária de balanço (CMB) em 1979 (CMB =45% x Inflação=71%) e 1980 (CMB=50% x Inflação=110%) e os sucessivos planos de estabilização de preços, o Cruzado em 1986, o Bresser em 1987, o Verão em 1989 e Collor I, II em 1990/91. A inflação adotada está, em desacordo com o art.3, §21 da lei nº 4.357 de 24/071964 em vigor. Sendo este o artigo que corrigiu os empréstimos compulsórios e deu origem a jurisprudência STJ.

Esta sequência de horrores levou o valor real de 100% dos ativos imobilizados (UHE e LT) em 31/12/1978, para 18% em 31/12/1991 (de R$ 100 milhões para R$ 18 milhões). Assim as tarifas foram reduzidas artificialmente descapitalizando as geradoras e transmissoras de energia elétrica. Os efeitos perduram até o os dias de hoje. Lembre-se que a remuneração do capital representava 80% da tarifa e assim caiu para 80%x18%=14,4%, menos do que os 20% dos custos operacionais. O processo já se manifestava em 1994, como demonstrado no parecer MME 035/94. O efeito nefasto na acumulação de capital das empresas intensivas em ativo imobilizado em termos reais é brutal. Furnas, por exemplo, declarou-se incapacitada de acabar a construção da Usina de Serra da Mesa. Neste ponto uma empresa sem experiência consegue um arrendamento para concluir a usina, basta olhar onde está o ativo.

Os equívocos legais tiveram novos passos em falso em 2005 e 2012. A estrutura continuou contaminada. A destruição da segurança jurídica dos contratos continua e preceitos de longo prazo são cancelados. “Os contratos de concessão de serviço público de energia elétrica, conterão cláusula de prorrogação da concessão, enquanto os serviços estiverem sendo prestados nas condições estabelecidas no contrato e na legislação do setor, atendam aos interesses dos consumidores e o concessionário o requeira”.

Um claro mandato de longo prazo, e se esse princípio reinasse em nossa economia estaríamos em outro estágio de desenvolvimento do setor de energia. Mas, novamente pecamos e somente em 2012 entendemos o que estava por trás dessa mudança legal e que juntamente com a MP-579, nos atormentam até hoje, com a ficção do Valor Novo de Reposição-VNR e de ativos falsamente amortizados, baseado em contabilidade primária que despreza a diferença entre a inflação real e a CMB.

Todo esse pandemônio teve o intuito de obter benefício eleitoral com o falso pretexto de reduzir tarifas de concessões de serviços públicos sob o domínio do governo federal e dos estados brasileiros. Importante notar que em momento algum uma empresa de energia elétrica nascida da privatização da geração da Eletrosul em 1998 foi afetada pela forma leonina de regular o setor de energia. Esta empresa valorizou no mercado 250 vezes em 22 anos.

Toda politica econômica desastrada tem consequência reais sendo que as setoriais podem estrangular a economia e enquanto não for modificada levará o setor a tropeços, apagões e indução a medidas que piorarão o quadro. As tarifas a partir de 2013 subiram exponencialmente, propostas de segregação de mercados aumentam as tarifas para os mercados cativos e os especuladores estão ativos para negociar contratos de energia produzidos por empresas de energia, investidoras de longo prazo. Basta conhecer uma serie de normas e ter “amigos no governo” para travar a ampliação consistente de longo prazo e as novas tecnologias de renováveis que vieram para ficar, Solar e Eólica.

Críticas às usinas a fio d´água não procedem, porque sem as usinas de Belo Monte, Jirau, Santo Antônio e Teles Pires estaríamos no apagão completo. O que se deve perguntar é porque as usinas a fio d’água em novas bacias e rios participam do piscinão do “Generation Scaling Factor-GSF”, conhecido como risco hidrológico das garantias físicas de energia, MW médios das Usinas Hidrelétricas? Não se justifica, e isso agravou mais esses novos empreendimentos.

Os Custos Marginais de Operação (CMO’s) mensais aumentaram fortemente e no início de 2013 atingiram R$ 551/ MWH dado o esvaziamento dos reservatórios. O processo permanece até os dias de hoje, e em fev-2015, chega a R$ 2.160/MWh. Somente em 11 de julho de 2015 o CMO fica abaixo de R$ 300/ MWH, mantendo os reservatórios da região SE-CO em 2015 ao redor de 30% dado aos altos preços de energia e a desaceleração da economia, (-3,5% do PIB).

A situação atual é pior, porque os preços de energia não refletem a escassez de água dos reservatórios, os CMO’s mascaram a real situação, via ESS (Encargos Serviços do Sistema), a economia está em recuperação, o setor exportador intensivo em energia na sua melhor fase da história e a maior parte da geração térmica em operação. Se simularmos os cenários que ocorreram nos últimos 15 anos e dado os níveis divulgados para o dia 14 de maio (33,3%) e expectativas para o final do mês de maio (31,6%) veremos trajetórias e níveis críticos em agosto, setembro e outubro, se nenhuma medida drástica adicional for adotada.

O MME começou com várias promessas de curto prazo. Entretanto o pessoal que preparou o programa de energia não assumiu e vemos hoje declarações desencontradas entre o presidente e o ministro, que não é oriundo no setor. Se considerarmos a trajetória à frente, igual a média dos últimos cinco anos, as águas dos reservatórios da “região SE-CO” chegarão em setembro ao nível de 12,9% e em 6,3% no mês de outubro. Simulações considerando as médias de 16 anos, dos últimos três e dois anos projetam o mesmo sentido e módulo similar.

São valores críticos para a média dos reservatórios de toda “região SE-CO”. O MME precisa uma mudança radical, retornar os conceitos do equilíbrio econômico financeiro de longo prazo que alavancou o setor de energia e o Brasil. Só depende de o presidente evitar outro ano de 2001. Estamos próximo de um processo disruptivo onde aproveitaremos a energia solar de forma mais intensa. A irradiação solar fornece mais de 1.800 vezes a energia consumida em todo o planeta e será a tecnologia do futuro.

*Engenheiro elétrico (IME) e PHD em Economia (EPGE-FGV)