Em meados de setembro, a Área de Pesquisas Econômicas do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) lançou um estudo que procura entender qual seria o desenho de políticas públicas mais adequado para estimular os investimento em inovação no país. Uma das conclusões mais importantes da análise é a de que o apoio direto do Estado à inovação (na forma de subvenção econômica, por exemplo) tem um impacto bem mais significativo na elevação dos gastos privados em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) do que um apoio indireto como, por exemplo, o incentivo fiscal.
Com base no estudo de seu próprio banco de desenvolvimento, o governo pode adequar as medidas de estímulo à inovação de sua nova política industrial, privilegiando o apoio direto à P&D no setor produtivo. E para que o apoio direto aumente, antes de buscar novas fontes de recursos, como o governo alardeia, basta aplicar adequadamente os recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT) — a principal fonte de recursos para o apoio às atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação no país. Atualmente, além de serem contingenciados, a maior parte dos recursos é desviada para financiar universidades e a pesquisa científica.
O estudo parte da comparação entre os gastos em P&D nos países que integram a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que saltaram de 1,45% do Produto Interno Bruto (PIB), em 1998, para 1,65% do PIB, em 2008. Enquanto isso, o Brasil, embora tenha aumentado a proporção de recursos destinados às atividades de P&D, gastou apenas 0,54% do PIB em P&D no mesmo ano. Uma das conclusões a que chega o estudo é que o investimento em P&D tem sido crescentemente reconhecido como um fator fundamental para o desenvolvimento econômico, e o Brasil ainda está substancialmente aquém do que é realizado nas economias avançadas.
Investigando as causas dessa distância, os autores indicam que países em que a inovação dispõe de maior apoio governamental têm maior nível de gastos privados em P&D. E isso não acontece no Brasil porque, de um lado, boa parte dos incentivos não foca o fomento à inovação e, dentro do conjunto de benefícios fiscais efetivamente direcionados para a área, a base de empresas elegíveis é pequena. Em resumo, aumentar o esforço de P&D requer um desenho apropriado de políticas públicas de apoio à inovação, e nossas políticas não são adequadas.
Em função das limitações da legislação de incentivos prevista na Lei do Bem, que estabelece benefícios tributários associados aos gastos de P&D, menos de 500 empresas — somente as que operam no regime de lucro real, usado por menos de 10% das companhias do país — conseguiram se beneficiar. Enquanto isso, como demonstra o estudo do BNDES, 8.500 empresas no Japão e 23 mil no Canadá receberam formas distintas de apoio indireto.
Mas este não é o ponto fundamental. Segundo os autores, o apoio direto tem um impacto maior na elevação dos gastos privados em P&D, comparado ao indireto. Nesse caso, a sugestão de política pública oferecida pelo estudo é o estímulo a projetos, focados em P&D, por meio de financiamentos ou subvenção econômica. O financiamento à inovação, mesmo com juros subsidiados, é um risco muito grande para a empresa, já sobrecarregada de tributos. Basta o risco tecnológico da própria inovação. Já o compartilhamento do risco entre empresa e Estado, através da subvenção, é amplamente utilizado pelos países da OCDE, mas não tem o merecido destaque na política de inovação nacional. Vejamos como funciona a subvenção no Brasil.
O FNDCT é composto financeiramente por recursos arrecadados via contribuições recolhidas das empresas e agrupados nos chamados fundos setoriais. Ao destinar recursos desse fundo para outros fins, o governo se apropria desses mesmos recursos, recolhidos pelo setor privado, compulsoriamente, distribuindoa maior parcela para financiar outras atividades, que não o desenvolvimento tecnológico. Portanto, na contramão do que ocorre em países da OCDE, onde o setor produtivo é receptor de recursos governamentais, no Brasil o setor acaba por financiar pesquisa científica, aquisição de equipamentos, melhoria nas instalações de pesquisa e projetos institucionais de centros de pesquisa e universidades públicas, o que, em todo o mundo, é função do Estado.
Um estudo da Sociedade Brasileira Pró-Inovação Tecnológica (Protec), divulgado em maio de 2011, durante o 10º Encontro Nacional da Inovação Tecnológica (Enitec) identificou que, no período de 2006 a2010, o total de recursos arrecadados pelo FNDCT foi da ordem de R$ 11,8 bilhões. Parte foi contingenciada pelo Tesouro Nacional (R$ 3,2 bilhões, ou 27% do total), parte foi repassada a universidades (R$ 7,2 bilhões, ou 61,3% dos recursos) e apenas R$ 1,4 bilhão, ou 11,7%, voltou para o setor privado, sob a forma de subvenção e equalização de juros. No final das contas, os recursos disponibilizados no âmbito do Programa de Subvenção Econômica à Inovação — principal iniciativa da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) para apoiar projetos de inovação em empresas — tem sido da ordem de R$ 500 milhões por ano, o que equivale a 0,02% dos gastos privados em P&D. Temos, assim, uma situação em que o mecanismo apontadoem estudo do BNDES como o mais eficaz para estimular a inovação no setor privado representa uma parcela insignificante dos gastos do governo no nosso país.
Novas fontes de recursos para o setor são necessárias, mas, antes disso, o governo deveria levar em conta o estudo de seu banco de desenvolvimento e repensar o desenho atual das políticas públicas de apoio à inovação. Além de destinar a totalidade dos recursos arrecadados pelo FNDCT à subvenção econômica, o agente financeiro do fundo — a Finep — tem que ser "arrumada", com nova estrutura organizacional, simplificação de procedimentos, ampliação e especialização de seu quadro funcional e maior preocupação com a visibilidade dos resultados de seus programas. Só através de uma alteração consistente no desenho das políticas públicas e na aplicação efetiva das novas diretrizes poderemos viabilizar projetos de desenvolvimento tecnológico do setor produtivo e trabalhar para o crescimento do país.
Fernando Varella, economista, é consultor da Sociedade Brasileira Pró-Inovação Tecnológica (Protec) e da Rede de Entidades Tecnológicas Setoriais (Rets)