Jornal do Brasil

Sexta-feira, 19 de Dezembro de 2014

Marcus Ianoni

O desenvolvimento das capacidades estatais de Lula a Dilma

Marcus Ianoni

Nas pesquisas atuais sobre o desenvolvimento, o tema das capacidades estatais tem ocupado um lugar de destaque. A ideia básica é que o papel desenvolvimentista do Estado depende da posse de capacidades. De Lula a Dilma tem havido uma melhora importante das capacidades estatais. As capacidades estatais são uma das principais dimensões da autonomia do Estado. Há dois grandes olhares sobre a autonomia e as capacidades estatais, o estadocêntrico e o sociocêntrico. Eles podem ser complementares. 

O enfoque estadocêntrico forte, no que diz respeito à autonomia, interessa-se por situações em que o Estado formula metas e implementa ações independentes dos interesses dos grupos sociais e, quanto às capacidades estatais, importam os recursos do Estado, especialmente os financeiros, e as aptidões da burocracia. Há uma abordagem estadocêntrica fraca, que destaca os vínculos do Estado com os agentes econômicos e a sociedade civil. Os vínculos sociais da burocracia fazem uma ponte entre as abordagens estadocêntrica e sociocêntrica. Esta última tem estado menos presente na literatura, embora tenha o mérito de enxergar a burocracia em uma perspectiva mais ampla, que recorre aos nexos mais profundos entre o Estado e as classes e frações. No limite, enquanto na abordagem estadocêntrica a autonomia do Estado e suas capacidades são concebidas como variáveis endógenas do sistema estatal, a abordagem sociocêntrica trabalha com a hipótese de autonomia relativa do Estado. Nessa perspectiva, não daria para compreender a autonomia e a capacidade do Estado apenas e principalmente como uma variável endógena. A autonomia é relativa, pois o Estado é capitalista e, nessa medida, se defronta com constrangimentos estruturais para garantir e promover as relações de produção e a acumulação de capital.  Por mais que haja dinâmicas endógenas importantes para o desenvolvimento das capacidades estatais, uma fonte causal inexorável das (in)aptidões do Estado se encontra no pacto de dominação que ele simultaneamente expressa e no qual participa enquanto ator corporativo.

O governo de Juscelino Kubitschek, por exemplo, se capacitou institucionalmente para implementar o Plano de Metas, um dos mais importantes programas de industrialização da história do país, que alavancou cinco anos de crescimento acelerado, sob regime democrático. Seu governo agregou legitimidade ao Estado e primou pela estabilidade política. Ele se apoiou em bases sociopolíticas amplas, o que, na esfera político-institucional, traduziu-se na aliança PSD-PTB, expressão de um compromisso de classes, na democracia populista, no qual organizações representativas dos trabalhadores, partidárias e sindicais, se envolveram, ocupando posição subordinada, embora conquistando direitos (emprego, acesso ao consumo e participação política). Essa aliança vinha sendo estruturada desde a Era Vargas, a princípio em contexto autoritário, depois em regime democrático, entre 1951-1954.

A burocracia é um elemento muito presente na análise das ações desenvolvimentistas do Estado brasileiro. Usando a metáfora de Edson Nunes, o clientelismo, por um lado, e o insulamento burocrático, por outro, são gramáticas que estruturam as ações e relações do Estado com a sociedade e os atores sociais no Brasil. O clientelismo serve mais à construção das bases de apoio dos governos e aos interesses políticos dos financiadores privados das campanhas eleitorais do que propriamente ao desígnio do desenvolvimento, que frequentemente é atravessado e prejudicado pela prática arraigada desse procedimento. Uma das manifestações do clientelismo, entre outras, é o excessivo número de cargos comissionados e contratações apenas politicamente motivadas, sem o respaldo do critério meritocrático. Por outro lado, o insulamento burocrático, abrigo da tecnocracia, mesmo em regimes democráticos, tem sido um dos principais mecanismos utilizados por importantes agências estatais da área econômica para tentar escapar do clientelismo demandado pelos partidos políticos e promover as ações econômicas que julgam capazes de modernizar o país, sejam desenvolvimentistas ou liberais. Alguns autores falam em “ilhas de excelência” para se referir a certas agências públicas altamente eficientes, com burocracia recrutada segundo critérios weberianos, que se destacam do “continente” do empreguismo, ineficiência e descompromisso, realidade que inibe a efetiva afirmação da ideia de república. É possível também identificar arranjos que combinam excelência tecnocrática e parceria com agentes econômicos e outros forças sociais para a implementação de políticas de crescimento e equidade social, em contexto de fortalecimento do Estado e de democracia. 

Em termos gerais, a vitória de Lula, em 2002, altera a relação de forças entre capital e trabalho, deslocando, em alguma medida, setores do capital produtivo da zona de influência do bloco neoliberal, de modo a conformar um campo sociopolítico social-desenvolvimentista, respaldado por organizações populares e dos trabalhadores da cidade e do campo (PT, PCdoB, CUT, MST, UNE etc). A nova relação de forças, construída nas relações e disputas entre os atores, fornece bases sociopolíticas para uma mudança no sentido da ação e das capacidades do Estado. O Poder Público conquista graus de autonomia relativa decorrentes do maior equilíbrio de forças em que se circunscreve sua intervenção. 

No período atual, apesar das dificuldades oriundas do cenário internacional, pode-se constatar um relativo fortalecimento de agências como o Ministério da Fazenda, os bancos públicos federais – BNDES (essencial no financiamento da política industrial), BB e CEF –, a Casa Civil, que gerenciou o PAC, cuja ideia básica originou-se no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES).  O Ministério da Ciência e Tecnologia destaca-se na política de inovação e o Ministério das Relações Exteriores, na condução da nova política externa, que fortalece a integração sul-americana e tem conteúdo universalista. Nessa lista não pode estar ausente o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, que implementa o maior programa de transferência de renda do mundo, internacionalmente premiado, o Bolsa-Família, bem como a Polícia Federal e a Controladoria Geral da União. Pesquisas recentes (e.g. Bersh, Taylor e Praça, 2013) mostram que, nos últimos anos, está havendo uma ampliação do número de agências federais com alta capacidade burocrática.

Enfim, como escreveu Peter Evans, em 1992, o Estado é solução, e não problema, mas o Estado dotado de capacidades e democrático, representativo de um amplo leque de forças, que conduza as transformações com políticas que estimulem a geração de empregos e de renda, a inclusão social e a equidade. Lula e Dilma caminharam nesse sentido.

*Marcus Ianoni é cientista político, professor do Departamento de Ciência Política daUniversidade Federal Fluminense (UFF)e pesquisador das relações entre Política e Economia. 

Tags: Artigo, coluna, ianoni, JB, marcus

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